سید جلال الدین مدنی

اشاره: «انتخابات در ایران/ گذشته و حال» عنوان مقاله‌ای است از دکتر سید جلال الدین مدنی، عضو اسبق حقوق دان شورای نگهبان، که طی آن ضمن مقایسه تاریخی انتخابات در قبل و بعد از انقلاب اسلامی، امتیازهای انتخابات در نظام «جمهوری اسلامی» مورد توجه قرار گرفته است. این مقاله پیش از این در مجله «زمانه» سال دوم، آذر ۱۳۸۲ – شماره ۱۵، صفحات ۵۲ تا ۵۶ درج گردیده است.

مقدمه:

یکی از اساسی‌ترین و مورد توجه‎ترین ارکان حقوق اساسی، مساله شیوه انتخابات و سازمان آنست. انتخابات سهم مردم را در حاکمیت تعیین و محقق می‌سازد و به ویژه در نظامهای سیاسی دمکراتیک یا مردم‎سالار، در راس همه امور قرارمی‌گیرد. شاید بتوان گفت که اهمیت و اعتبار امر انتخابات در نظامهای سیاسی مردم‌سالار، یک وجه دیگر هم دارد و آن اینکه چنان مشروعیتی به سازمان، محتوا و رفتار سیاسی جامعه می‌بخشد که قابل مقایسه با مصادر قبلی مشروعیت سیاسی نیست. در نظامهای دمکراتیک مردم خود مسوول آینده خویش می‌گردند و نه تنها مصدر بروز رخدادهای اساسی هستند، بلکه مرجع نتیجه آنها نیز تلقی می‌شوند. در جامعه سیاسی ایران که حدود یکصدسال از حضور رسمی و قانونی مردم در تعیین سرنوشت سیاسی جامعه می‌گذرد، فراز و نشیبهای فراوانی به چشم می‌خورد. مردم ایران برای اولین بار در واقعه تحریم تنباکو، به‎طور فراگیر وارد صحنه تصمیمات سیاسی شدند و پس از آن در انقلاب مشروطیت این حق نادیده انگاشته شده خود را تثبیت کرده و قانونمند ساختند. اما حضور مردم در جریان تصمیم‌گیریهای سیاسی که مسلما به شیوه غیرمستقیم و انتخابات پارلمانی ممکن می‌باشد، در برهه‌های گوناگون تاریخ معاصر ایران، متناوب و متغییر بوده است. در مقاله‌ای که تقدیم حضورتان شده است، شیوه انتخابات و نظارت بر آن از عصر مشروطه تا زمان حال مورد بررسی قرار گرفته است و به ویژه نقش، جایگاه و اختیارات شورای نگهبان به عنوان اصلی‌ترین نهاد در پروسه دفاع از حقوق ملت مورد ارزیابی قرار گرفته که امیدواریم مورد استفاده‌تان قرار گیرد.
در جامعه دمکراتیک یا به اصطلاح جدید مردم‌سالار یا مردم‌سالار دینی، امر انتخابات از اهمیت خاصی برخوردار است؛ زیرا افراد جامعه به‎جای اینکه به‌طورمستقیم عهده‌دار اداره امور کشور باشند، مجلسی را پیش‌بینی می‌کنند، انتخاباتی را انجام می‌دهند و نمایندگان خود را برای اتخاذ تصمیمات به آن مجلس مامور می‌کنند. قانون اساسی ضوابط، قواعد، معیارهای کلی و جزیی، قوانین عادی و آئین‌نامه‌های مکمل آن را مشخص می‌سازد.

نهادهای مبتنی بر انتخابات در مشروطیت و جمهوری اسلامی

نکته اصلی انقلاب مشروطیت و تبدیل حاکمیت استبداد به حاکمیت مشروطه در تشکیل مجلس شورای ملی بود که نزدیک صد سال از عمر آن می‌گذرد. در قانون اساسی مشروطیت دو مجلس پیش‎بینی شده بود؛ یعنی مجلس شورای ملی و مجلس سنا. مجلس سنا در عمل برای ده‎ها سال تشکیل نشد و تنها از سال ۱۳۲۸ نسبت به تاسیس آن احساس ضرورت شد.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی علاوه بر انتخابات مجلس، انتخابات ریاست جمهوری، انتخابات مجلس خبرگان رهبری و انتخابات شوراهای اسلامی هم پیش‎بینی گردیده است.

اجرا و نظارت در انتخابات مجلس شورای ملی

مهم‎ترین مساله در انتخابات، برگزاری صحیح آن است و صحت انتخابات زمانی اطمینان بخش است که با وسایل و ابزاری یا تحت شرایط و نظارت اشخاصی صورت گیرد که تقلبی در کار نباشد و نتیجه انتخابات بر اساس رای اکثریت واجدین شرایط (هر نفر یک رای) اعلام گردد.
بعد از انقلاب مشروطیت، انتخابات مجلس شورای ملی، مهم‎ترین انتخابات بود و تنها در ۳۰ سال آخر عمر رژیم پهلوی، انتخابات سنا هم با ضوابط خاص خود اضافه گردید.
وزارت کشور، گرداننده و اجراکننده قانون انتخابات بود، امور مربوط به آن در سراسر کشور توسط فرمانداران و انجمن نظارت بر انتخابات انجام می‌گرفت. قانون انتخابات صدر مشروطیت (۱۳۲۹ ق) بارها در معرض تغییر و اصلاح قرارگرفت، از جمله در سالهای ۱۳۰۴، ۱۳۰۶،۱۳۲۲،۱۳۳۶ و ۱۳۴۱ ش که برای هر تغییر، اغراض و اهداف خاصی وجودداشت.
وزارت کشور از آن جهت، مسوول انجام انتخابات شناخته شده بود که مامورین آن در استانها، شهرستانها، بخشها و حتی روستاها اجراکننده سیاست دولت بودند؛ البته، انتخابات به‌طورمستقیم توسط وزارت کشور و مامورین آن صورت نمی‌گرفت؛ بلکه مقامات اجرایی وزارت کشور در سایه قرار داشتند و در بیشتر موارد، همین سایه، تکلیف انتخابات را معین می‌ساخت؛ اما تظاهرات مربوط به انتخابات با مردم بود که در عنوان انجمن نظارت شکل می‌گرفت.
انجمنهای انتخابات با اینکه عنوان نظارت داشتند؛ ولی وظیفه اصلی‌ آنها امور اجرایی بود و برگزارکننده انتخابات بودند، به عنوان نمونه، ماده ۱۴ قانون انتخابات می‌گفت: «در مرکز هر حوزه انتخابیه مطابق جدولی که منضم به این قانون است، حکومت محل به محض وصول دستور وزارت داخله برای تعیین انجمن نظارت مرکزی ۲۴ نفر از طبقات شش‌گانه (علما، اعیان، ملاکین، تجار، اصناف و زارعین) و ۱۲ نفر از معتمدین اهل محل که معروف به امانت، باسواد و دارای شرایط انتخاب نمودن باشند، دعوت می‌کنند. مدعوین در همان مجلس از میان خود یا خارج به رای مخفی و اکثریت نسبی، نه نفر را برای عضویت انجمن تعیین نموده و نه نفر دیگر را نیز به عنوان عضو علی‌البدل از همان مدعوین انتخاب می‌نمایند. در انتخاب مزبور، حضور دو ثلث مدعوین کافی خواهدبود. در نقاطی که یک یا چند طبقه از طبقات شش‎گانه وجود نداشته باشند، از طبقه دیگر عده منظوره تکمیل خواهدشد. حکومت محل باید بعد از وصول دستور وزارت داخله در ظرف ۵ روز انجمن نظارت مرکزی را تشکیل داده، اعضای آن را به وزارت داخله معرفی نماید.»
برابر ماده ۱۵: «اعضای انجمن نظارت پس از انتخاب، بلافاصله در محل معینی جمع شده، یک نفر رئیس، یک نفر نایب رئیس و لااقل چهار منشی به رای مخفی از ما بین خود انتخاب خواهند کرد.»
بقیه مواد قانون، وظایف انجمن، کیفیت اخذ رای، ترتیب جابه‌جایی اعضای اصلی با علی‌البدل، شکایت از انتخابات و رسیدگی به آن را معین کرده و تا افتتاح مجلس ضوابطی پیش‎بینی کرده بود.
اگرچه انجمن نظارت بر انتخابات در رژیم سابق عنوان نظارت داشت؛ ولی به‌طور کامل عهده‌دار وظایف نظارتی نبود. در واقع، انجمن نظارت، شأن و مقام اجرایی داشت و همه‌کاره انتخابات بود.
وزارت کشور و فرمانداران با انجمن طرف حساب بودند و دستگاه وزارت کشور به‌طور مستقیم و یا بیشتر به وسیله اعضای همین انجمنها می‌توانستند هرگونه نظری را اعمال کنند. سیاست دولت در هر شهرستانی به چگونگی تشکیل انجمن در آن شهرستان بستگی داشت، دولت نبض انتخابات را با همین انجمنها در اختیار می‌گرفت. دعوت افراد برای عضویت امری حساب شده بود. فرمانداران اراده خود را بر اعضای انجمن تحمیل می‌کردند. هر فرماندار که می‌توانست از چهره‌های مردمی برای شرکت در انجمن اصلی و فرعی بیشتر استفاده کند و نظر دولت را هم تامین نماید، موفقیت بیشتری کسب می‌کرد. سنجش خدمت فرماندار از وضع همین انتخابات معین می‌شد و طی مراحل و احراز مقامات او هم به این بستگی داشت که با آرامش انتخابات را برگزارکند و همان نامزدان دولتی را به نام اکثریت مردم به مجلس بفرستد. در بعضی نقاط ممکن بود، آن نامزدها، با تبلیغات مردمی معرفی شوند و یا حتی بدون توجه به میزان آرای انتخاب شده اعلان شوند، گاهی هم به مقاومت منجر می‌شد که با تعطیلی انتخابات یا با کشتار افرادی نماینده به مجلس می‌رفت.
در طول تاریخ مشروطیت، تمام کسانی که در انجمنها شرکت کردند، اگر هم با حسن نیت بوده و تنها قانون را اجرامی‌کردند؛ اما باز با خوش‎نامی صحنه انتخابات را ترک ننمودند. اعضای انتخابات به‌طور معمول آلودگی پیدا می‌کردند و دیگر، اعتبار قبلی را نداشتند.

نظارت دستگاه قضائی بر اجرای قانون انتخابات مجلس شورای ملی

وظایف دستگاه قضایی از حیث نظارت بر اجرای درست قوانین و پیگیری تخلفات و جرایم انتخاباتی در قوانین، پیش‎بینی شده بود؛ اما در تمام مدت ۷۰ سال بدون ضمانت اجرا ماند و تنها در یکی دو مورد اشخاصی به عنوان تقلب در انتخابات، مورد تعقیب قرارگرفتند که آن هم به جهات سیاسی قضیه بود، نه موضوع جرایم ارتکابی که این موارد استثنایی نیز باید در جای خود بحث شوند.

تسلط شاه بر انتخابات

به طور کلی، نظارت در انتخابات رژیم گذشته، سابقه‎ای زشت و نامطلوب دارد. ناآگاهی مردم از حقوق سیاسی خویش، بی‌اعتنایی آنان نسبت به انتخابات، بی‌سوادی بیشتر رای دهندگان و ادامه شرایط استبداد باعث می‌شد که هیات حاکمه هرگونه فساد و خلافی را در جریان انتخابات، اعمال کند و چرخ انتخابات را به نفع خود بگرداند.
در انتخابات همه چیز ممکن بود اتفاق افتد و کسی هم تعجبی نداشته باشد. ممکن بود، فردی به تعداد انگشتان دست رای دهنده، نداشته باشد؛ ولی اکثریت آرا،‌ با افتخار به نام او ثبت گردیده و اعتبارنامه دریافت داردو دیگری که هزاران رای به نام او در صندوق ریخته شده، حتی رای خودش هم ناپدید شود. معروف است در نخستین انتخابات بعد از شروع سلطنت رضاشاه، مدرس همین ادعا را داشته که بر فرض کسی به من رای نداده باشد، آن یک رایی که خودم دادم، کجا رفته است؟!
در تمام انتخابات دوران سلطنت رضاخان، انتخابات بر اساس فهرست مورد پذیرش شاه در سراسر کشور صورت می‌گرفت؛ البته آن فهرست چگونه تهیه می‌شد و افراد وارد در آن، چه شرایطی باید داشته باشند، بحث جداگانه‎ای دارد.

گزارشی از تحمیل رضاخان بر رأی مردم رشت

امروزه، اسناد و مدارک در اثبات این مسائل فراوان است؛ ولی برای اینکه از خاطرات افراد هم استفاده شده و موضوعات حواشی انتخابات هم تجسم پیداکند، از کتاب خاطرات صدر الاشراف۱ به قلم محسن صدر استفاده می‌کنم. وی زیر عنوان ماموریت به رشت می‌نویسد: «بعد از مراجعت از عتبات در سال ۱۳۰۵ غائله‌ای۲ در رشت بروز کرد و آن این بود که انتخاب دو نفر از وکلای شهر رشت مورد اختلاف نظر سرلشگر زاهدی۳ که آن وقت سرتیپ و از افسران ارشد بود که کمک زیاد در ترقیات رضاشاه کرد و طرف توجه او بود با اهالی شهر رشت واقع شده، سرتیپ زاهدی می‌خواست سردار معتمد و میرزا احمدخان خمارلو را انتخاب کند و اهالی شهر کاندیدای دیگری داشتند و تمکین از تمایل سرتیپ زاهدی، فرمانده قوا در رشت نمی‌کردند و کار مشاجره بالاگرفته. سرتیپ زاهدی عده زیادی از مخالفین انتخاب منظور خود را حبس و توقیف و شکنجه کرده و چهار نفر را به فومن، سه فرسنگی شهر برده و به قدری چوب زده بود که یک نفر از چوب مرده و سه نفر دیگر مدتها معالجه زخمهای بدن خود را کردند و اهالی رشت بدون استثنا تعطیل عمومی کرده، بازارها را سیاه‌پوش و تعطیل به درجه‌ای بود که حتی حمامها را هم بسته بودند و یک نفر کارگر و حمال کار نمی‌کرد۴ و بعد از چند روز مخابره حضوری و کلامی مجلس شورا با اهالی رشت، دولت مجبور شد، اقدام جدی برای اسکات اهالی رشت و رفع تعطیل عمومی بکند و از طرفی تجار مقیم رشت به‎واسطه سوء سلوک بلشویکها در تجارت متعهد شده بودند که هیچ‎گونه جنس به روسها نفروشند و این موضوع، موجب شکایت شوروی شده بود. در این موقع، تیمورتاش که وزیر دربار مقتدر رضاشاه بود و چون از سوابق من در رشت مطلع بود و می‌دانست، اهالی نسبت به من اعتقاد و اطمینان دارند، به شاه پیشنهادکرد که مرا برای رفع این دو مشکل مامور رفتن رشت نماید؛ ولی من پیشنهادکردم که میرزا حسین خان سمیعی، ادیب السلطنه که آن وقت، حاکم تهران بود نیز همراه باشد. تیمورتاش قبول کرد و همین‎که ما را نزد رضاشاه برد، شاه جملاتی مبهم گفت؛ ولی مقصود او روشن بود۵ و آن اینکه غائله انتخابات را باید به هر نوع است، رفع کنید؛ ولی نه به‎طور محاکمه که مابین مردم و قوای دولت و حیثیت قشونی را مراعات بکنید.۶ این امردرست حکایت کجدار و مریز بود؛۷ زیرا قوای نظامی نه تنها در امری که از حقوق خاصه ملت است، دخالت کرده بود؛ بلکه به‌زور سرنیزه و تبعید و حبس و چوب زدن به اشخاص موثر، سلب آزادی از مردم کرده و می‎خواهد دو نفر را به‎زور بر مردم تحمیل کند. من اگرچه اشکال این ماموریت را می‌دانستم؛ ولی چاره نداشتم؛ چه مخالفت امر شاه برای هیچ‎کس مقدور نبود.۸ امر شاه طوری بود که باید فورا اجراشود. من و ادیب السلطنه سمیعی عازم شدیم و اتومبیل خواستیم؛ چون اتومبیل حاضر نبود، تیمورتاش اتومبیل رئیس الوزرا، مستوفی الممالک را گفت، سوار شوید و الان حرکت کنید. ما حرکت کردیم، شب راه را طی کرده، صبح وارد رشت شدیم. ظهیرالملک، رئیس حاکم رشت بود، به استقبال ما آمد و به منزل او وارد شدیم. مردم تمام بازارهای رشت را سیاه‎پوش کرده و روی آن عبارت مرگ آزادی نوشته بودند و شهر در حال تعطیل عمومی بود.۹
دوستان من در رشت پیغام دادند، مادامی که در عمارت حکومتی هستید، مردم به دیدن شما نمی‌آیند، بروید در محل بیطرف منزل اختیارکنید. من به دعوت محمدهاشم کوچصفهانی به منزل او رفتم و ادیب‎السلطنه به منزل اقوام خود رفت. مردم دسته دسته به دیدن ما آمدند و بث وشکوا می‌کردند. جوانان دانشجو در اجتماعی که منزل ما منعقد می‌شد، سخنرانیهای موثر می‌کردند. سرتیپ زاهدی، فرمانده قوای گیلان که در منزل حاکم به ملاقات ما آمد، بعد از مذاکراتی قول داد که محبوسین را رهاکند واقدام خشونت‌آمیز نسبت به مردم نکند تا ما موفق به رفع غائله و تعطیل عمومی شویم؛ ولی برخلاف [این] در یکی از روزها [که] در منزل من اجتماع زیاد بود، سید محمود مدنی، مدیر روزنامه مدنی را گرفته، او را پیاده تا فومن بردند. ما تلگراف رمز به دفتر مخصوص شاه کردیم و گفتیم، با این رویه فرمانده قوا، اصلاح امر ممکن نیست.
گویا، رمزا به او دستور داده شد که از رویه خشونت‌آمیز اجتناب کند و او محبوسین را خلاص کرد؛ ولی مردم به‎طوری عصبانی بودند که نصایح ما به آنها به‎هیچ‎وجه اثر نکرد، مرا فکر اشکال این موضوع به قدری مشغول داشت که از خواب و خوراک بازمانده بودم تا اینکه به فکرم رسید، صلاح در این است که انتخابات شهر رشت در این دوره به‎کلی موقوف شود؛ لذا با ادیب السلطنه به تلگرافخانه رفتیم و با شکوه الملک، رئیس دفتر مخصوص مخابره حضوری کرده و جواب شاه را ابلاغ کرد که مطابق نظر شما، دستور به وزارت داخله داده شد و همان روز تلگرافی از وزارت داخله به حکومت رسید که به واسطه اختلاف مردم در کاندیداها، انتخاب دو نفر نماینده شهر رشت تا این وضع باقی است، موقوف باشد. من تلگراف رمز دیگر کردم که ممکن است مردم را به همین قدر متقاعد کرد که بازارها و دکاکین را بازکنند؛ ولی لازم است، تلگرافی از شاه خطاب به ما برسد که اظهار عنایت و عطوفت او را به مردم ابلاغ کنیم تا مردم امیدوار شوند. این امر انجام شد و تعطیل عمومی مرتفع گردید۱۰٫»

نظارت «شورای نگهبان» بر انتخابات و تجربه تاریخی

خاطرات صدرالاشراف بسیاری از حوادث دوران را روشن می‌سازد، در چند عبارت نشان می‌دهد، چگونه انتخابات را برگزار می‎کردند و چگونه افرادی پیدا می‌شدند که رفتار دیکتاتور زمان را خوب جلوه بدهند و در عین حال مقاومتهای مردمی را پایان بخشند.
با این سابقه از انتخابات رژیم سلطنت و مجالس مقننه‌ای که بر اساس آن تشکیل می‌شد، نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی در سال ۱۳۵۸ نظارت بر انتخابات را برعهده شورای نگهبان گذاشتند؛ ولی حدود این نظارت را معین نکردند که شورای نگهبان در اجرای آن چه اختیاراتی دارد و حتی تصریح نکردند که حدود نظارت و چگونگی آن برابر قوانین عادی باشد و در نتیجه، بعد از تصویب قانون اساسی و در طول زمان، مسائلی مطرح شد که شورای نگهبان بیشتر با استفاده از اختیاری که به صورت انحصاری در تفسیر قانون اساسی دارد، نسبت به موضوع نظرمی‌دهد و در بسیاری موارد هم خود افراد می‌توانند نظر قانونگذار را به درستی استنباط کنند.
در مورد نخستین سوال، جواب مثبت است، شورای نگهبان تکلیف نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، نمایندگان مجلس و مجلس خبرگان را دارد و چون در قانون اساسی پیش‌بینی شده، کیفیت آن هم با تصمیم خود شورای نگهبان است که می‌تواند برای کیفیت نظارت، آئین‌نامه وضع کند.

«نوع نظارت» شورای نگهبان بر انتخابات

در مورد نوع نظارت شورای نگهبان هم نظرات گوناگونی از سوی مولفین و اساتید حقوق اساسی ابراز شده است. بعضی عقیده دارند، نظارتی عالی است و اقتضا دارد که به طور کلی و عمومی ناظر انتخابات سطح کشور باشد؛ به عبارتی، شورای نگهبان باید مراقب وضع کلی کشور در جریان انتخابات باشد و چنانچه جو عمومی کشور را مناسب تشخیص ندهد، با درک موقعیت، تدبیر لازم را اتخاذ کند. در امر نظارت لازم نیست که به جزئیات هر حوزه بپردازد و بدیهی است که از یک شورای ۱۲ نفری نیز نمی‌توان انتظار داشت که به‌طور مستقیم چندین هزار شعبه اخذ رای در سراسر کشور را تحت نظارت قراردهد.
قانون اساسی نیز توجه دارد که حوزه نظارت هر شخص باید در حد معقولی باشد، شورای نگهبان باید مراقب باشد که متصدیان اجرایی، انتخابات را در محیطی سالم برگزارکنند واگر اعتراض و اختلافی وجود نداشت، دیگر لزومی به رسیدگی نیست و شورای نگهبان باید به صحت انجام آن نظردهد؛ ولی اگر در حوزه‌ای، نمونه‌هایی از اعتراض، برخورد و معارضه وجود داشت و تعداد شکایات زیاد بود، یا در منطقه‌ای سلب آزادی عمومی صورت گرفته بود، شورای نگهبان به اقتضای صلاحیت در نظارت، مانع انجام چنان انتخاباتی می‌شود.

پاره‌ای معتقدند که شورای نگهبان باید ناظر بر کلیه مراحل انتخابات و تمام جزئیات آن باشد و هیچ امری خارج از نظارت شورا انجام نگیرد و اطمینان و اعتمادی که مورد نظر قانون اساسی است، در صورت نظارت کامل شورای نگهبان حاصل خواهدشد.
از آنجا که یک هیات ۱۲ نفره نمی‌تواند بر تمام کشور احاطه داشته و در تمام مدت اخذ رای، حاضر و ناظر باشد، شورای نگهبان می‌تواند از طریق گماردن ناظرین منتخب در تمام مراحل انتخابات، جزئیات آن را زیرنظر بگیرد.
بر اساس این نظر، تنها با این روش می‌توان از اعمال نفوذ، تقلب، فریب، نیرنگ، خرید و فروش آرا، افزایش و کاستن آرا، تغییر و تبدیل صندوقها و آوردن مردم برای رای دادن برخلاف تمایل خود جلوگیری نمود.
شورای نگهبان در امر نظارت نباید منتظر شکایت یا بروز اختلاف باشد؛ زیرا ممکن است، در حوزه‌ای انتخابات برخلاف واقع و قانون صورت گیرد و کسی هم شکایتی نداشته باشد.
نظارت شورای نگهبان اقتضا می‌کند که از انجام چنین انتخاباتی جلوگیری کند؛ در حالی‎که نظریه نخست ایجاب می‎کند، چنان انتخاباتی را تایید نماید.
رویه عملی شورای نگهبان و قوانین عادی که تاکنون در مورد نظارت وضع گردیده، بر اساس نظریه دوم تنظیم و تصویب شده است، شورای نگهبان دارای هیات نظارت مرکزی، هیات نظارت استان، هیات نظارت شهرستان و ناظر در شعب اخذ رای می‌باشد وتاکنون، از طریق آنها بر جزئیات انتخابات نظارت می‌کرد. اینک، در صدد است که به‌طور مستمر در تمام حوزه‌های انتخاباتی، مامورینی داشته باشد، وضع انتخابات را از قبل بررسی کند و سوابق نامزدها را آماده داشته باشد.
به دلیل مطالبه بیشتر مامورین و به لحاظ مخالفت مجلس، این امر، به تایید مجمع تشخیص مصلحت رسیده است. مجلس ششم برخلاف مجالس قبلی بر محدودیت نظارت شورای نگهبان به ویژه در مورد صلاحیت کاندیداها عقیده دارد و با نظارت استصوابی موافق نیست و در همین راستا، مصوباتی داشته که مورد تایید شورای نگهبان قرارنگرفته است.

نظارت بر انتخابات در قانون اساسی

ما در جلد چهارم کتاب حقوق اساسی با تفصیل به این موضوع پرداخته‌ایم و در اینجا چکیده‌ای از همان نظر را می‌آوریم. قانون اساسی، نظارت شورای نگهبان را به عنوان یک اصل غیرقابل تغییر پذیرفته و آن را تضمینی بر اصول مربوط به حاکمیت ملت قرارداده است. قانون اساسی با علم به اینکه پشتوانه اصلی سازمان اداره‌کننده سیاست کشور، مردم هستند؛ برای حضور ملت در فعالیتهای سیاسی و اجتماعی آنچنان اهمیتی قائل گردیده که گویا، مرزی بین مردم و مدیران کشور وجود ندارد. قانون اساسی شرکت مستمر مردم را در اداره کشور لازم دانسته و افراد برحسب استعداد و امکانات باید در امور سیاسی آگاهی پیداکرده و شرکت جویند.
در جامعه اسلامی و بر اساس قانون اساسی کسی نمی‌تواند با توسل به زور و اسلحه یا با توطئه و تبانی و بر اساس خواست گروهی خاص یا احزابی مشخص در مقام رهبری قرارگیرد و یا کرسی ریاست جمهوری را اشغال کند و یا در مجلس عضویت یابد. در مورد رهبری صرف‎نظر از شرایط و خصوصیاتی که برای رهبر شناخته شده، آنچه این شرایط را عینیت می‌بخشد و به تجسم درمی‌آورد و به رهبری قدرت می‌دهد، تمایل قلبی مسلمانان است.
نمونه بارز آن در طول تاریخ اسلام، انتخاب مرجع عام تشیع است و اگر همه انتخابات در جامعه اسلامی می‌توانست به شیوه انتخاب مرجع صورت گیرد، بهترین نوع انتخابات و مشارکت مردم بود. شورای نگهبان با نظارتی که دارد، باید راه را به سوی انجام چنان انتخاباتی بازکند که واقعیتها جای تبلیغات معمول را بگیرد و تمایل واقعی فرد فرد شرکت‌کنندگان در انتخابات جانشین تظاهرات و تصنعات گردد. جاذبه قوی برای رای دهندگان باید تقوا و کاردانی باشد، هر صاحب رای باید همان شیوه جست‎وجو و انتخاب مرجع تقلید در مسائل شرعی خود را در رای دادن به افراد واجد شرایط به کارگیرد و بداند که سهم خود را با این رای در حاکمیت اعمال می‌کند و دریابد که خداوند انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته و هیچ کس نمی‌تواند این حق الهی را سلب کند وبداند که رای مستقیم او و دیگران است که سازمانهای حکومتی را شکل می‌دهد، حاکمیت را تحقق می‌بخشد و رئیس جمهور و نمایندگان را در موضع قوای مجریه و مقننه قرار می‌دهد.
شورای نگهبان که با حق نظارت تثبیت شده است، خود باید به وسایل و تدابیری، مردم را در موقعیت آگاهانه‌ای قراردهد و تا زمانی که این وقوف و آگاهی عمومی نباشد، انجام نظارت چندان دقیق و درست نخواهدبود.
نظارت بر انتخابات مجلس در معنای کلی و عمومی آن، حق ملت است و هر کس می‌تواند از این حق استفاده کند؛ اما مرجعی که به موجب قانون اساسی برای نظارت تعیین شده تا صحت انتخابات را تضمین کند و به تشکیل مجلس مشروعیت بخشد و به همه اطمینان بدهد که انتخابات بر مدار صحیح انجام گرفته، شورای نگهبان می‎باشد.

نظارت فراگیر، قاطع و اطمینان بخش

قانون انتخابات نهم اسفند ۶۲ که جانشین قوانین انتخاباتی پیشین شده است، قانون نظارت شورای نگهبان سوم دی ۵۹ و آئین‌نامه ۱۷/۱۲/۶۲ مصوب شورای نگهبان که وظایف خود را مشخص ساخته است، مجموع مقررات وضع شده، اصول مختلف قانون اساسی و رویه بیست ساله شورای نگهبان از مشخصات این نظارت می‌باشد که عبارت است از عام بودن، قاطعیت داشتن، اطمینان بخش بودن و با واسطه بودن.
منظور از عام بودن نظارت همه جانبه بودن و فراگیری آن است. این نظارت، تنها به اقدامات وزارت کشور یا هیاتهای اجرایی، نحوه تبلیغات، ترتیب رای‎گیری، زمان قرائت آرا و یا رسیدگی به شکایات و اعتراضات محدود نمی‌شود.
نظارت شورای نگهبان از تهیه مقدمات برای اعلام زمان برگزاری تا صدور اعتبارنامه برقرار است. اعمال نظارت، به طور مستقیم و از طریق ناظران و بازرسان هم صورت می‎گیرد. به عنوان مثال، طبق ماده ۲۳ قانون انتخابات، وزارت کشور موظف است، مطالب مربوط به انتخابات را به اطلاع همگان برساند، حال اگر این وزارت در انجام این مهم قصور کرد و یا اطلاع نادرست داد، شورای نگهبان باید تذکر دهد تا اطلاع لازم به همگان داده شود. یکی از شرایط انتخاب‎کنندگان، تابعیت جمهوری اسلامی ایران است. اگر ناظر شورای نگهبان با خلافی در این زمینه مواجه شد، باید جلوگیری کند و اگر رای خلافی به صندوق انداخته شده است، اثر آن را از بین ببرد. نظارت عام ایجاب می‌کند که همه جوانب موارد و شرایط لازمه انتخابات در نظر گرفته شود. ماده ۳ قانون انتخابات در تاکید این مساله می‌گوید: «نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می‌باشد، این نظارت عام در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

منظور از نظارت قاطع

منظور از قاطعیت نظارت، این است که شورا با رای قاطع خود نسبت به موارد خلاف قانون یا مواردی که صحت انتخابات را خدشه‌دار بسازد، عکس‌العمل نشان می‌دهد و موضوعات مورد اختلاف را حل و فصل می‌نماید.
قاطعیت نظارت تنها از آن شورای نگهبان است و هیچ‎یک از اعضا و یا ناظرین از این قاطعیت برخوردار نیستند. چنانچه، نظر ناظر شورا یا نظر عضوی از شورا در مورد صلاحیت کاندیداها تامین نشود، وی می‎تواند دلایل خود را به شورای نگهبان ارائه دهد و اگر شورا آن نظر را تایید کرد، قاطعیت پیدامی‌کند.
شورای نگهبان تنها برگزارش ناظر اکتفا نمی‌کند. قاطعیت نظر شورای نگهبان این نتیجه را دارد که غیرقابل تجدید نظر و غیرقابل شکایت است. تصمیم شورا و مرجعی بالاتر از آن منصب که بر تصمیمات نظارت کند، قطعی است. البته، مرجعی که نظرش قطعی است، باید در ابراز نظر بسیار احتیاط کند و همه جوانب را بسنجد و با علم و احراز واقع، نظر بدهد.

منظور از نظارت اطمینان بخش

نظارت شورای نگهبان از نظر قانون اساسی، اطمینان‌بخش است. از آنجا که در انتخابات مجلس به ‌طور معمول تعداد کاندیداها بسیار زیاد و رقابت فشرده است، بدون تردید، ایرادات و اعتراضاتی متوجه آن خواهد بود.
گاهی اوقات، ایراد و اعتراض بی‎مورد، نابجا، ناشی از انتظارات واهی و نپذیرفتن واقعیتها است؛ اما گاهی هم ایراد و اعتراض، به حق است و سوء جریانی در امر انتخابات راه یافته است. در چنین مواردی تنها یک مرجع بیطرف مانند شورای نگهبان که از هیچ جریان، گروه یا شخصی حمایت نکند و انتخاب هیچ کاندیدایی برایش نفع و ضرری ندارد، می‌تواند مورد خلاف را رفع و با نظارت خود اعتماد و اطمینان همگان را جلب کند. از طرف دیگر، شورای نگهبان این اختیار را هم دارد که هرگاه صلاح بداند، انتخابات را باطل اعلام نماید و همین امر، باعث کاهش تخلفات و جرائم انتخاباتی است. تذکرات قانونی ناظرین وابسته به شورای نگهبان به دلیل پشتوانه قوی‎ای که دارد، بیشتر موثر واقع می‌شود و دست اندرکاران انتخابات را متوجه اجرای درست قانون می‌کند.

نظارت مستقیم یا با واسطه

مستقیم و با واسطه بودن نظارت بدین معنا است که محدودیت اعضای شورای نگهبان اجازه نمی‌دهد، انتخابات در سطح کشور، با نظارت ۱۲ نفر صورت پذیرد. به ناچار، نظارت غیرمستقیم و با واسطه است.
اگر ناظرین، وظایف خود را به خوبی انجام دهند، قانون را به طور کامل مراعات نمایند، تخلفات را به موقع تشخیص دهند و به مسوولین اجرایی یادآوری کنند و نیز در تمام مراحل، بی‎طرف بمانند، عوامل خوبی برای نظارت شورای نگهبان خواهندبود؛ اما اگر واسطه‌های نظارت به جای مراقبت جریان انتخابات، در جریان دسته‌بندی قرارگیرند و اقدامات غیرقانونی افراد را نادیده بگیرند و بر اعمال خلاف قانون سرپوش گذارند و در گزارش خود خلاف واقع را منعکس کنند، انتخابات وضع نامطلوبی خواهد داشت. اگر شورای نگهبان به اقتضای محدود بودن اعضا، ناچار است، نظارت غیرمستقیم داشته باشد، می‌تواند از طریق رسانه‌های گروهی به ویژه رادیو و تلویزیون آگاهیهای لازم در مورد انتخابات را به مردم بدهد و تنها رعایت موازین اسلامی در جریان انتخابات را به آنان توصیه نماید و بیشتر، نظارت واقعی را از خود مردم بخواهد که رای واقعی خویش را به صندوق بریزند و از آن مراقبت نمایند.
انتخابات مجلس شورای اسلامی، هر چهار سال یک‎بار قبل از اتمام دوره مجلس انجام می‌گیرد؛ البته، در مناطقی از کشور بنا به دلایلی، انتخابات میان دوره‌ای نیز صورت می‌گیرد. قانون اساسی، انتخاباتی را به رسمیت می‌شناسد که نظارت شورای نگهبان را به همراه داشته باشد. انتخابات، ریشه و اساس قدرت حکومت و حفظ حقوق عمومی است و با دیگر کارهای اجرایی قابل مقایسه نمی‌باشد؛ به همین جهت، اگر در تشکیلات انتخاباتی نواقص و نارساییهایی باشد، این وظیفه شورای نگهبان است که با مراقبت و هشیاری کامل در صدد رفع آنها برآید. قانون اساسی با توجه به سوابق نامطلوب انتخابات دوره مشروطیت بر آن شده که شورای نگهبان را مامور این وظیفه سنگین و پیچیده نماید. تصور تدوین‎کنندگان قانون اساسی ازاعضای شورای نگهبان، این بوده که شخصیتهای ممتاز، متین و پرسابقه‌ای هستند که از امور اجرایی، قضایی و تقننی گذشته‌اند، در مقام کسب منصب جدیدی نیستند و وابستگی به گروه و دسته‌ای ندارند و تنها در مقام تشخیص صحیح و اظهار نظر دقیق‌ هستند. و با این تصور، فکری برای صحت انتخابات نموده تا وقتی چنین شورایی، انتخابات را تصدیق کرد، هیچ مقام، مرجع، گروه و دسته‌ای‎ به انتخابات خدشه وارد نسازد و همه صحت آن را بپذیرند. قانون اساسی، برای انجام انتخابات قانون اساسی مرجعی معین نکرده است؛ یعنی اهمیت را به نظارت داده تا انتخابات را برگزار کنند. انتخابات، به وسیله قوانین عادی معین می‌شود، بنابراین، هر زمانی با تصمیم مجلس قابل تغییر است. اگر امروز، وزارت کشور متصدی برگزاری آن می‌باشد، ممکن است، با قانون انتخابات دیگری به عنوان مثال وزارت آموزش و پرورش مامور انتخابات گردد؛ ولی نظارت قابل تغییر نیست؛ برای اینکه در قانون اساسی پیش‌بینی شده است.

اهمیت زمان انتخابات

نخستین وظیفه شورای نگهبان در بخش نظارت بر انتخابات، سنجش زمان برگزاری است. دستگاه اجرایی تنها در صورت موافقت شورای نگهبان می‌تواند تاریخ شروع انتخابات را اعلام کند.
شورای نگهبان به خاطر احاطه‌اش به اوضاع سیاسی کشور باید از طریق عواملی که در اختیار دارد، در مقام سنجش برآید و پس از اطمینان از سالم بودن محیط و مساعدبودن شرایط، موافقت خود را اعلام دارد. اگر مشاهده کند که دسته‌ای خاص به محیط انتخاباتی مسلط‌ هستند و با جوی که حاکم کرده‌اند، به طور کلی آزادی برای رای دادن وجود ندارد، نباید با تاریخ پیشنهادشده موافقت کند.

اهمیت سالم‌سازی فضای تبلیغاتی

اگر در نقاطی گروه‎ها و دستجاتی قدرت اجرایی انتخابات را با شیوه‌های غیرقانونی به دست گرفته‌اند و فرصت فعالیت و اظهار نظر سالم را از دیگران سلب نموده‌ و یا دولت در مقام اعمال نفوذ است؛ در این صورت، قبل از اعلام موافقت باید از راه‌های گوناگون، محیط سالم، آزاد و اطمینان بخشی را برای انتخابات فراهم سازد.
شورای نگهبان باید مانع شایعه‌سازی، تهمت زدن، افترابستن، تبلیغات مضر و چهره‌سازی رسانه‌های گروهی باشد. رسانه‌های گروهی باید در خدمت آگاهی دادن به مردم، اجرای کامل و دقیق قانون و در نهایت، در جهت سهولت انتخابات و حفظ حقوق همگانی تلاش کنند. منظور، سرپوش گذاشتن بر روی سوابق نامطلوب بعضی از کاندیداها نیست؛ بلکه هدف این است تا بازار تهمت و افترا رواج نیابد و دروغ و نادرستی جای حقیقت را نگیرد.

اهمیت تشخیص صلاحیت

از آنجا که پشتوانه اصلی انتخابات آزاد، خود مردم هستند، شورای نگهبان باید آنان را در این امر مهم، شرکت دهد. بدون تردید، مردم هر حوزه انتخابیه خواستار آنند که افراد صالح، متدین، کارامد و آگاه به امور انتخاب شوند. روی کارآمدن افراد ناصالح و نامناسب به‎خصوص با تقلب، نشانه جو ناسالم در هر زمانی بوده است.
مرحله نظارت بر تشخیص صلاحیت، مهم‎ترین بخش نظارت شورای نگهبان است. شرایط صلاحیت در قانون عادی پیش‌بینی شده و داوطلب باید آن شرایط را داشته باشد و تشخیص نهایی بر عهده شورای نگهبان است. این موضوع به صراحت در قانون اساسی پیش‌بینی نشده است. اگر بگوییم قانون عادی تنها مجاز به تعیین شرایط داوطلبان نمایندگی است و اصول ۶۲، ۹۳ و ۹۹ قانون اساسی نیز هیچ یک، ناظر به مرجع تشخیص نیست؛ در نتیجه، مرجع خاصی وجود ندارد و در این صورت، تفکیک واجد شرایط از فاقد شرایط ممکن نمی‌شود و در نهایت، تعیین شرایط هم کار بیهوده‌ای بوده است. پس، مرجع یا مراجعی برای تشخیص صلاحیت باید در نظر گرفت. یک نظر می‌گوید، از آنجا که تصویب اعتبارنامه، طبق اصل ۹۳ با مجلس است، پس مساله صلاحیت نمایندگان مربوط به مجلس شورا است. بر اساس این نظر، تشخیص صلاحیت آخرین مرحله انتخابات است.
در جریان انتخابات، نیازی به تشخیص صلاحیت نیست، هر کس داوطلب شد، به عنوان نامزد انتخاباتی تلقی می‎شود و اگر رای بیشتری داشت، به او اعتبارنامه داده می‌شود. شورای نگهبان به چگونگی انتخابات توجه دارد و اگر انتخاباتی را متوقف و یا باطل کند، تنها به دلیل نحوه کار است و مسوولیتی در قبال شخص کاندیدا ندارد در نهایت، مجلس، در نهایت اعتبارنامه را در صورت واجد شرایط و صالح بودن تصویب وگرنه رد می‌نماید و در مقدمات کار هم هیات اجرایی، واجدبودن شرایط را احراز می‌نماید. از مواد قانون چنین برمی‌آید، مساله تصویب اعتبارنامه در مجلس امر دیگری است و چندان با امر صلاحیت شخصی تطبیق نمی‌کند. در این مورد هم شورای نگهبان صلاحیت تام دارد؛ اما این نظر نباید به وضعی اعمال شود که در جامعه اثر سوء گذارد و بیطرفی شورای نگهبان به غرض‌ورزی تفسیرگردد. شورای نگهبان باید نظر موجه و مستدل بدهد، اگر کسی را محروم می‌کند، صریح و روشن اعلام نماید، این شخص کاندیدا است که خود را در معرض چنین آزمایشی گذاشته است. تشخیص شورای نگهبان هم باید بر مبانی دقیق و صحیح، صورت پذیرد. چنین و چنان و هیچ توهمی نداشته باشد و این نظر را بیشتر به زمان طرح شکایات موکول نماید. افرادی که از انتخابات شکایت دارند یا منتخب را صالح نمی‌دانند هم اگر دلیل خود را ابراز دارند، در این هنگام است که شورای نگهبان باید تصمیم نهایی را در مورد صلاحیت آنها ابراز نماید و اجازه صدور اعتبارنامه را ندهد.

پی‎نوشتها
—————
۱ـــ صدر الاشراف از رجال دوران قاجار و پهلوی است. خاطرات او جنبه اتوبیوگرافی دارد، حوادث را در ارتباط با وضع و تغییرات شغلی خودش بیان کرده است. ۲۷ سال خدمت قضایی داشته، بارها به نخست‌وزیری، وزارت، وکالت و ریاست مجلس سنا تا آستانه ۹۰ سالگی رسیده است. در وضع مقررات قضایی دوران مشروطیت موثر بوده، از جمله مردانی است که دیکتاتورها می‌پسندند. به همین جهت بیش از ۵۰ سال مشاغل کلیدی را در عین اطاعت و فرمانبری عهده‌دار بوده است. وی در ۸۰ سالگی خاطراتش را نوشته و در علوم اسلامی خود را صاحب نظر می‌داند. در ۱۲۵۰ ش در محلات متولد شده و در سال ۱۳۲۹ در راس هیاتی مامور حمل جنازه رضاشاه از مصر به ایران بوده است.
۲ـــ در بیشتر مواردی که مردم در جهت احقاق حقوق خود قیام می‌کردند و یا در مقابل تجاوزات هیات حاکمه و یا عوامل خارجی ایستادگی می‌کردند، بحران حاصل شد و به عنوان «غائله» شناخته می‌گردید. حوادثی که در اصفهان، قم، مشهد، کرمان و نقاط دیگر بروز کرد، نام غائله را داشت. غائله، گاهی از راه حمله نظامی و کشتار و گاهی با اعزام نماینده و مذاکره و دادن امتیاز بی‌محتوا خاتمه پیدا می‌کرد.
۳ـــ سرلشگر زاهدی همان شخصی است که با کودتای ۲۸ مرداد به نخست‎وزیری منصوب شد. سوابق وی از همکاری با رضاخان در سالهای کودتای ۱۲۲۹ شروع می‌شود.
۴ـــ محسن صدر در چند سطر نحوه انتخابات دوران رضاخان را در رشت ترسیم می‌کند. زاهدی می‌بایست اسامی فهرست را از صندوق درمی‌آورد و مردم مقاومت کرده بودند. شکنجه، حبس، تبعید و کشتار به‎جای آزادی، سرنوشت انتخابات را معین می‌کرد. چنین وضعی مخصوص رشت نبود، نموداری از شش دوره انتخابات سالهای ۱۳۰۵ ـــ ۱۳۲۰ می‌باشد.
۵ـــ صدر نخواسته فحشهای رضاخان را به خودش بازگو کند، آنها را به جملات مبهم تعبیر کرده با همین عبارات مبهم بوده که افراد مجبور به ارتکاب جنایات می‌شدند و خود را از نزدیکان شاه می‌پنداشتند.
۶ـــ نظامیها وظیفه سرکوب مردم را داشتند. مساله تعداد مقتولین و مجروحین مطرح نبود و بدیهی است، محاکمه‌ای هم نباید صورت گیرد؛ چون دستور شاه بود و به اعتبار ارتش رضاخان لطمه وارد می‌آمد. همان جملات مبهم ابتدای ملاقات، تکلیف صدرالاشراف را معین کرده بود.
۷ـــ اشخاصی از نوع صدرالاشراف به خوبی فن کجدار و مریز را فراگرفته بودند و با همین هنرها بود که می‌توانستند مقرب درگاه باشند، مقامات کلیدی را در دست داشته باشند و مثل تیمورتاش از حیات محروم نگردند؛ چون تیمورتاش هنر کجدار و مریزی را نداشت. صدرالاشراف خیلی خوب و مناسب با عبارت کجدار و مریزی خود را معرفی کرده است، وی به ظاهر در زندان باغشاه زمان به توپ بستن مجلس، سمت قضایی داشته است.
۸ـــ هر یک از عباراتی که در این صفحه ماموریت به کار برده به‎خوبی سیمای خشونت دیکتاتوری را نشان می‎دهد و آنان که ماموریت قتل امیرکبیر را به موجب فرمان داشتند، اشکال ماموریت را می‌دانستند؛ ولی در آن محیط برای خود احساس چاره نمی‌کردند.
۹ـــ مقاومت منفی یعنی همین، وحدت مردم برای حق و عدالت مناظر زیبای تاریخی را به وجود می‌آورد.
۱۰ـــ نماینده اعزامی به زعم خودش برای موفق شدن، تدابیر بسیار خوبی اندیشیده و در عین حال، دیکتاتور را هم با این تدابیرش به ادامه راه تشویق نموده است. تاریخ درسهای خوبی به جامعه و افراد می‌دهد.